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Le titre s'écrit tout seul.
La Hongrie débloque 17 milliards d'euros de fonds européens gelés. Les marchés se redressent. Les analystes actualisent leurs modèles. Les comités d'investissement revoient leurs thèses sur la Hongrie.
C'est alors qu'arrive la question la plus difficile. Une question que presque personne ne pose dans le cadre de la couverture médiatique.
Qui va réellement le déployer ?
L'écart entre le déblocage et le déploiement
Débloquer des fonds de l'UE et déployer des fonds de l'UE sont deux réalités opérationnelles totalement différentes.
Le déblocage est une réalisation politique et de gouvernance. Il nécessite de franchir des étapes en matière d'État de droit, de satisfaire à des conditions d'audit et d'introduire des demandes de paiement formelles auprès de la Commission européenne.
Le déploiement est un défi tout à fait différent. Il nécessite des projets prêts à absorber des capitaux, une capacité institutionnelle à gérer les programmes cofinancés par l'UE et des cadres de passation de marchés qui satisfont aux normes d'audit de Bruxelles.
Débloqué signifie que l'argent est disponible. Déployé signifie qu'il a créé de la valeur. La distance entre ces deux mots est l'endroit où la plupart des histoires de fonds européens échouent discrètement.
La Hongrie est largement coupée de ce capital depuis des années. Les muscles institutionnels nécessaires pour les déployer à grande échelle se sont atrophiés.
Ce que 17 milliards d'euros signifient réellement sur le terrain
Pour comprendre le défi que représente le déploiement, il est utile de décomposer les 17 milliards d'euros.
Le financement se répartit en deux grands flux.
Volet 1 : Fonds de la politique de cohésion - environ 7,6 milliards d'euros
Ces fonds sont destinés au développement régional, aux infrastructures, aux programmes sociaux et à la convergence économique. Ils transitent par les autorités de gestion nationales et régionales pour financer des centaines de projets individuels dans les domaines du transport, de l'énergie, de l'éducation et du développement des entreprises.
Chaque projet nécessite une autorité de gestion, une organisation bénéficiaire, une procédure de passation de marché, une équipe de mise en œuvre et une piste d'audit satisfaisant simultanément aux normes hongroises et européennes.
Volet 2 : Facilité de récupération et de résilience - environ 10,4 milliards d'euros
Le RRF fonctionne différemment des fonds de cohésion. Il effectue des décaissements en fonction des réalisations d'étapes plutôt que des dépenses liées aux projets. La Hongrie doit démontrer que des réformes et des investissements spécifiques ont été réalisés avant que chaque tranche de paiement ne soit débloquée.
La structure des étapes du FRR est exigeante. Dix super-étapes doivent être mises en œuvre avant la date limite du 31 août. Chaque étape nécessite une action institutionnelle, une réforme juridique ou la réalisation d'investissements démontrables.
La réalité du 31 août
La plupart des articles traitent le 31 août comme une échéance politique. En réalité, il s'agit d'une échéance opérationnelle.
Les règles de déboursement de la Commission européenne sont sans ambiguïté. Les fonds qui n'ont pas fait l'objet d'une demande formelle et n'ont pas été justifiés avant le 31 août ne sont pas reportés. Ils disparaissent définitivement.
La Hongrie a déjà perdu environ 10 milliards d'euros de fonds de cohésion dégagés de manière permanente au cours des périodes de programmation précédentes. La capacité de déploiement n'a pas pu suivre le rythme des fenêtres de décaissement. Le même risque existe aujourd'hui à une échelle beaucoup plus grande.
Le risque n'est pas politique. Le risque est opérationnel. Et il est largement sous-estimé.
Le nouveau gouvernement entrera en fonction début mai. Il lui reste donc moins de quatre mois pour mettre en œuvre dix étapes de gouvernance, reconstruire les cadres de passation de marchés, qualifier les projets et déposer des demandes de paiement formelles pour des dizaines de programmes simultanés.
Quatre mois, c'est peu, alors que l'infrastructure institutionnelle nécessaire a été délibérément affaiblie au cours de la dernière décennie.
Les cinq goulets d'étranglement du déploiement
L'écart entre les 17 milliards d'euros débloqués et les 17 milliards d'euros déployés passe par cinq goulets d'étranglement opérationnels spécifiques. Pour chacun d'entre eux, la Hongrie a un besoin de leadership qu'elle peine actuellement à combler.
1. Capacité de gestion du programme au niveau national.
Le déploiement des fonds de l'UE à cette échelle nécessite des bureaux de gestion de programme dédiés, avec des directeurs expérimentés qui comprennent à la fois les cadres réglementaires de l'UE et les réalités institutionnelles hongroises. Ces fonctions ont été systématiquement sous-financées et dépriorisées par le gouvernement précédent.
Les reconstruire demande du temps que l'échéance du mois d'août ne permet pas d'obtenir.
2. Une expertise en matière de passation de marchés répondant aux normes d'audit de l'UE.
Chaque euro de financement de l'UE exige un processus de passation de marchés qui puisse résister à un audit de Bruxelles. Depuis plus d'une décennie, les marchés publics hongrois sont régis par des cadres qui privilégient les résultats politiques au détriment de la qualité de la conformité.
Les directeurs des achats expérimentés qui comprennent les normes de l'UE et peuvent mettre en œuvre rapidement des processus conformes sont vraiment rares sur le marché actuel.
3. Préparation de la réserve de projets.
Les fonds de l'UE ne peuvent pas être déployés dans des projets qui ne sont pas prêts à les absorber. Une réserve de projets nécessite des études de faisabilité, des évaluations environnementales, des approbations de planification et des organisations bénéficiaires dotées d'une capacité de mise en œuvre.
De nombreux projets qui auraient dû être développés pendant les années de gel ne l'ont pas été. La réserve de projets est plus mince que l'enveloppe de financement ne l'exige.
4. Capacité de gestion financière et de piste d'audit.
Les projets cofinancés par l'UE nécessitent des systèmes de gestion financière capables de produire des pistes d'audit satisfaisant les autorités d'audit nationales et européennes. Les directeurs financiers et les contrôleurs financiers ayant une expérience directe de la gestion financière des fonds de l'UE constituent une compétence spécifique et rare en Hongrie à l'heure actuelle.
La plupart des organisations qui déploient pour la première fois des capitaux européens à grande échelle ne disposent pas de cette compétence en interne.
5. Leadership technique sectoriel.
Les différents flux de financement requièrent des compétences techniques différentes. Les programmes de transition écologique ont besoin d'ingénieurs en environnement et de directeurs de la durabilité. Les programmes d'infrastructure ont besoin d'ingénieurs civils et de directeurs de projet ayant une expérience des grands projets d'investissement.
Les programmes de transformation numérique ont besoin de leaders technologiques ayant une expérience de la mise en œuvre dans le secteur public. Chaque secteur a ses propres lacunes en matière de leadership et toutes doivent être comblées simultanément.
Qui a déjà fait cela ?
Le moment comparable le plus proche dans l'histoire des PECO est celui où la Pologne a adhéré à l'UE en 2004.
La Pologne a été confrontée à un défi similaire, à savoir le déploiement d'un financement européen à grande échelle dans une infrastructure institutionnelle qui n'y était pas entièrement préparée. La réponse qui a fonctionné a été de ne pas embaucher de fonctionnaires permanents dans des rôles de gestion de programmes.
Elle a déployé des directeurs de programmes externes expérimentés, des gestionnaires financiers et des spécialistes de la passation de marchés à des postes critiques dans le cadre de mandats définis, tout en renforçant les capacités institutionnelles permanentes à leurs côtés.
“Le succès du déploiement post-adhésion de la Pologne n'était pas une question d'argent. Il s'agissait d'avoir suffisamment de personnes qui avaient déjà géré des programmes financés par l'UE à la bonne place avant l'ouverture des fenêtres de décaissement”.”
La Hongrie dispose d'une fenêtre plus courte et d'un calendrier plus serré que la Pologne. La leçon s'applique avec encore plus d'urgence.
Ce que les organisations intelligentes font maintenant
Les entreprises et les organismes publics qui déploieront avec succès les capitaux de l'UE en Hongrie au cours des douze prochains mois ont une caractéristique commune. Ils n'attendent pas la fin de la reconstruction institutionnelle permanente pour combler leurs lacunes en matière de leadership.
Trois actions pratiques permettent de distinguer les personnes préparées de celles qui ne le sont pas :
1. Le directeur du programme de l'UE est identifié et informé avant l'entrée en fonction du gouvernement.
Pas après la confirmation des étapes. Pas après que les demandes de paiement ont été déposées. Les organisations qui auront mis en place cette personne en mai auront trois mois d'avance sur celles qui commenceront à chercher en août.
2. L'audit de conformité des marchés publics a été achevé immédiatement.
Toute organisation susceptible de recevoir ou de gérer des fonds cofinancés par l'UE doit dès à présent procéder à un audit de son cadre actuel de passation des marchés au regard des normes de l'UE. Les lacunes révélées par l'audit doivent être comblées avant la soumission de la première demande de paiement, et non pas après l'obtention du premier résultat de l'audit.
3. Amélioration parallèle des systèmes de gestion financière.
Les exigences en matière de piste d'audit pour les fonds de l'UE sont spécifiques et non négociables. Les directeurs financiers qui n'ont jamais géré de programmes cofinancés par l'UE ont besoin d'une formation rapide ou d'un contrôleur financier intérimaire expérimenté dès le premier jour de la mise en œuvre du programme.
C'est précisément le travail que la gestion intérimaire doit accélérer. Il ne s'agit pas d'une solution permanente, mais de la voie la plus rapide pour que les capacités institutionnelles actuelles atteignent le niveau requis par l'échéance du mois d'août.
Chez CE Interim, nous avons placé des directeurs de programmes de l'UE, des spécialistes des achats et des contrôleurs financiers dans des situations exactement semblables sur les marchés des PECO. Le modèle qui détermine le succès est constant. Des personnes expérimentées dans des rôles de déploiement critiques avant que la fenêtre ne s'ouvre, et non après qu'elle se soit refermée.
Le bilan
L'histoire des 17 milliards d'euros de fonds européens de la Hongrie est réelle et le déblocage est vraiment significatif.
Ce qui importe pour les investisseurs, les entreprises et les organismes publics opérant en Hongrie à l'heure actuelle, ce n'est pas le déverrouillage. C'est le déploiement.
Le capital ne crée pas de valeur en arrivant. Il crée de la valeur en étant déployé dans des projets qui produisent des résultats mesurables par rapport aux exigences de l'UE en matière d'étapes.
Chaque maillon de cette chaîne de déploiement a un besoin de leadership. La plupart de ces besoins ne sont pas satisfaits à l'heure actuelle.
Les organisations qui comprennent cette distinction et agissent en conséquence avant le 31 août profiteront de la valeur promise par le déblocage. Celles qui considèrent le déblocage comme la fin de l'histoire se retrouveront à expliquer à leurs comités d'investissement pourquoi la thèse était juste, mais pas les rendements.
